联合国安理会表决机制研究（6月时的本科毕业论文） 论文

联合国安理会表决机制研究

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摘要：联合国安理会表决机制的改革已经势在必行，但直到目前仍然困难重重。本文通过介绍联合国安理会表决机制，分析其存在的主要问题而后提出改革方案：1、将联合国安理会理事国数目增加至总共20个左右，其中优先注意地域平衡，充分考虑发展中国家。2、不增设常任理事国。3、对于现行否决权制度予以保留，不再进行扩大，也不降格或者取消。

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关键词：安理会表决机制、否决权、常任理事国、改革

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Mechanism of the UN Security Council vote

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Abstract：The reform of the voting system of United Nations Security Council (UNSC) is pounding on us; however, extreme difficulties are present. This paper will (A) give an introduction of the current voting system (B) analyze its major flaws and (C) propose the reform plan: (1) increase the number of member to roughly 20, including taking considerations of equality of geographical representation and developing countries (2) no increase in the number of permanent members (3) keep the current veto powers, no expansion or dilution or cancellation of the power.

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Keywords：The voting system of United Nations Security Council、Veto、Permanent members、Reform

在联合国成立60周年的2005年，许多国家借当时的契机，提出了对联合国改革的建议。从而使联合国的改革进入了一个讨论和实践的高潮。其中，联合国安理会表决机制成为了一个重要的议题。然而，时至今日，三年过去了，尽管联合国不断推出一些重要机构改革措施，比如重组了维和行动部门及军控部门，加强预防性外交，改变自身组织文化等[①]，但在联合国安理会的表决机制改革上仍然困难重重，各方始终无法达成统一的意见。本文针对这样的现实，对联合国安理会的表决机制进行研究，并提出一个改革的方案。

一、联合国安理会现行表决机制介绍

 1945年10月24日，由50个国家代表一致通过的《联合国宪章》正式生效，宣告联合国的成立。[②]这是人类历史的又一伟大里程碑。安理会是联合国中最核心的组成部分，其决议关系到联合国作用的发挥，因而促成决议形成的表决机制，也就至关重要。 

 联合国安理会是由15个联合国成员国组成的机构。它包括5个常任理事国和10个非常任理事国。5个常任理事国分别是美国、英国、法国、俄罗斯、中国，而10个非常任理事国则在联合国成员国范围内每年选举5个，任期2年。在联合国安理会中，5个常任理事国不仅不需要被选举就可以永远连任理事国，而且享有否决权。 

 目前联合国宪章规定的表决机制是：“一、安全理事会每一理事国应有一个投票权。二、安全理事会关于程序事项之决议，应以九理事国之可决票表决之。三、安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第六章及第五十二条第三项内各事项之决议，争端当事国不得投票。”[③]按照以上规定和1945年中苏美英4国代表关于安理会投票程序的声明，安理会关于程序事项以外的一切事项的决议应包括全体常任理事国在内的9个理事国的可决票的表决，任何一个常任理事国投反对票即可阻止该项决议的通过（这就是通常意义上的否决权）。常任理事国缺席均不构成否决。安理会成员国就某一事项是否为实质性事项出现分歧或异议时，应对此先决问题作出预备性表决，在此情况下常任理事国也享有否决权。 

 联合国安理会这种表决程序的设定，实际上就是赋予了5个常任理事国在实质性问题上的一票否决权。只要有常任理事国不同意，就可以一票否决该实质性问题的决议，使之无法通过。这对于常任理事国来说具有非常重要的意义。作为常任理事国，都是世界上举足轻重的大国，拥有了这样的否决权，便意味着在一些必要的时候，自己的国家意志可以不受外力干扰地通过合乎国际法标准的方式来制约联合国安理会。当涉及自己国家的重要利益时，常任理事国可以通过投反对票来坚持自己的国家意志，不会为其他国家所左右；而遇到其他重要决议，拥有否决权也是一种交涉和谈判对话的资本，别的国家为了争取支持，必然要对常任理事国的利益加以考虑。可以说，否决权是常任理事国在联合国框架内根据自己的意志开展国际政治和外交活动，保障自身利益的最后一道屏障，它可以让常任理事国在维护自身国家利益、阻止联合国的强制性行动等方面取得特权。尤其对于在常任理事国中相对实力不占上风的国家来说，由于处于上风的国家很有可能仅仅凭借自己的综合实力和国际影响力就可以左右许多安理会理事国，从而形成表决时数量上的优势，否决权就成为了对抗这样一种无形的压力的最后手段。试想如果中国是一个没有否决权的国家，对于属于自己内政和主权事项的台湾问题，就会被外国更加肆意地干涉。 

事实上，现今5个常任理事国在自己对联合国安理会表决机制改革的意见中，不约而同地回避了否决权问题，其实就是在表明主张保留现行否决权机制的态度。美国甚至表示的更加露骨：“我们的政府若不能保持它的否决权，将不会在那里（联合国安理会）逗留一天的。”[④]这固然带有一些威胁的成分，但也从另一个角度反映了否决权在目前5个常任理事国心目中的地位。

 二、现行表决机制存在的问题 

自从联合国成立以来，联合国的成员国便一直在逐步增长之中。时至今日，联合国安理会5个常任理事国，10个非常任理事国的组成方式已经不能客观反映联合国的现状，也难以代表联合国各种类型成员国的不同需要。联合国安理会的代表性已经有所下降。这种代表性的下降引出了许多对联合国安理会权威的质疑，因此必须改革，将安理会理事国数目予以扩大。

此外，有一些国家认为，作为加权表决机制的一种形式，否决权毕竟是一种制度上的不平等的体现，它不符合民主化的要求，甚至否决权的存在，对联合国宪章里国家主权平等的原则都是一种破坏。同时，由于赋予大国一票否决的权利，也导致提供给了大国为了自己国家的利益而阻挠联合国安理会决议通过的武器，其实际上也就是对国家与国家的不公平对待。这使得许多小国对于大国行使否决权的举动，尤其是针对与自己国家利益有关的事项随意行使否决权，表现出极大的不满。更何况，建构于大国力量基础之上的否决权，由于当今世界各国国力的变化，不再能完全代表世界上力量和影响力最大的国家（甚至可以这样说，只要世界还在发展，任何一个常任理事国都不能保证自己永远是世界上比较领先的国家），对于新崛起的大国来说，迫切需要在联合国谋求与自己的国际地位相符合的位置，也需要通过获得否决权或者限制现有常任理事国的否决权来实现。

 这些批评不能说没有道理。联合国发展到今天，现行的表决机制确实引起了很多问题。一项决议往往反复讨论却始终得不到通过，解决问题的效率比较低；一些本意在于维护世界和平和秩序的方案遭到个别常任理事国的抵制而被否决；发达国家主导了安理会的讨论和决策，对发展中国家的正当权利没有公平的对待；个别大国在绕过联合国安理会采取单方面行动之后，也利用否决权的存在逃避了联合国安理会的约束和制裁，破坏了安理会在维持国际和平稳定方面的作用。这些都严重影响了联合国安理会的权威性。例如2003年美国绕开联合国，对伊拉克采取军事行动，虽然遭到了世界许多国家的反对，也违反了联合国宪章，但却没有受到联合国安理会的制裁，这件事更让联合国安理会现行表决机制受到了前未所有的巨大压力和质疑。 

 三、对安理会表决机制改革方案的研究 

 由于联合国安理会的现行表决机制存在的问题，以及联合国成员国数目不断扩大，而一些国家又急切意图谋求常任理事国席位和否决权，安理会表决机制改革是势在必行的。基于此，一些联合国的成员国和组织针对联合国安理会的表决机制提出了改革的意见。从目前所知的方案看，在理事国数量问题上，各种意见大都提出从15个增加到20-26个之间，其中也包括新增几个常任理事国或准常任理事国。比较引人注目的例如由安南任命的16位世界知名领导人组成的名人小组在2004年提出的两个改革方案：A、增加6个没有否决权的常任理事国和3个非常任理事国，B、增加8个任期4年、可连任的理事国以及1个任期2年的非常任理事国[⑤]，还有2005年日本、印度、巴西、德国提出的四国联盟方案等。在这三个比较著名的例子中，前两方案由于名人小组认为否决权与民主不相符，不应扩大否决权，遭到了日本、印度等希望谋求否决权的国家反对；四国联盟方案则因为四国谋求否决权和常任理事国席位，受到了包括中国在内的许多国家广泛质疑和反对。 

 以上方案受阻，促使人们不断谋求更可行的方案。实际上，影响安理会决议通过的因素一般认为主要有2个，一是安理会理事国的数量，二是否决权。因此，对于联合国安理会表决机制的改革，新方案仍然要从是否增加安理会理事国数量和对否决权是应扩大还是约束的问题上下手。 

 在理事国数目问题上，目前安理会理事国的构成确实已经不能符合联合国的实际需要，不能很好的代表联合国，其数量应该增加。但安理会理事国数目的扩大，有可能导致效率的更加低下，因为机构越是庞大，不同的声音必然就越多，而要获取广泛的协商一致也就更加困难。特别是上升到国家的层面，各国国情差异较大，国家利益各不相同，对于安理会的决议，看法自然会有分歧。理事国数目越大，形成一致意见通过决议的可能性就越小，每项议案的讨论和决策消耗的时间也就越长。同时，如果更多发达国家进入安理会担任理事国，将更加减少发展中国家在联合国安理会决策中的比重，使得联合国的权威性受到更大挑战和质疑，甚至加重南北对立的问题。因此，安理会理事国数目要有严格的名额控制。依据以前各种方案综合来看，安理会理事国总数在20左右是比较合理的。然后在少量增加名额的基础上，对于名额分配，充分考虑地域均衡分配、文明与文化均衡分配，优先增加发展中国家特别是非洲国家，从而提高联合国安理会对全体联合国成员国的代表性，增加发展中国家的发言权和参与决策的机会。 

 对于否决权的问题，应该强调的是，否决权的设立并非随意，而是设计者们在理想但缺乏可行性的完美制度和虽有瑕疵却在现实中能够推行的制度之间权衡后作出的决定。由于担任常任理事国的国家，在自身综合实力、人口、对国际组织的贡献、影响力等方面都在世界上处于领先地位，因此，这类大国在安理会的决策中，尤其是在关于集体安全行动和维和行动的执行决策中作用是非常重要而特殊的。在集体安全行动中，如果大国不能取得一致，或者拒绝采取相应的行动，行动的目标将难以达成；在维和行动中，如果某一个大国不受制约，采取单独行动，又会引起东道国的不安或主权被侵害，并危及联合国维和的中立和公正。因此，赋予常任理事国否决权的做法，通过大国与大国之间的相互制约，达到强调大国一致、预防战争冲突、预防一国独断联合国事务、缓冲大国矛盾、保持联合国行动的权威、避免以多压少、保障少数国利益的作用。通过设置否决权，保持了联合国诸大国的一致，促使大国之间相互的沟通和合作，也使得联合国的决议一旦作出，就有强有力的后盾来保障实施，从而确保联合国安全机制不至于瘫痪。降格现有常任理事国的否决权或取消否决权，不仅会重新导致本来依靠否决权机制才起到的作用减弱或消失，甚至还会引起一些大国对联合国失去兴趣，退出这样一个全球性国际组织的重大事件。 

 当然，一些国家对否决权的批评也有其道理。否决权的扩大会造成表决通过的概率降低，从而降低决策效率；容易引起更多滥用否决权的事实，影响联合国的权威性和严肃性；对否决权使用的限制和规范，也可以起到进一步维护决策的民主化之作用，体现国家主权平等；尽可能的减少常任理事国单方面肆意阻挠联合国安理会决议的通过，提高议案的讨论和表决的效率；更好的保障小国的利益，提高安理会非常任理事国在决策中的作用。因此否决权不能取消，也不宜再行扩大，但要求常任理事国采取慎重的态度，自觉规范地使用否决权，避免滥用权利。 

 除此之外，安理会的扩大也需要更多世界强国参与进来，以提高安理会决议的实施能力和效力的普遍性。因此在增加的理事国中，可以考虑新增允许连选连任的准常任理事国席位，分配给一些世界强国，这也符合这些强国的国际地位和影响力。同时考虑到否决权不应扩大，这类理事国不能拥有否决权。 

由此能够得出的一个比较合理的方案是：将联合国安理会理事国数目增加至20个左右，不增设常任理事国，但允许新增可以连选连任而没有否决权的理事国席位（准常任理事国）。对于现有的否决权制度不再扩大，也不降格或取消，只要求常任理事国规范使用，限制否决权滥用。

这个方案充分考虑了世界各国目前对联合国安理会扩大的呼声。在扩大了理事国数目之后，特别是在能够充分给予发展中国家尤其是非洲、拉丁美洲国家机会的情况下，安理会的代表性必然有所增加。这种代表性的增加，自然会使得联合国安理会的决议能更多地兼顾各种文明、各种经济条件的国家和地区，更好的为联合国所有成员国服务。同时，代表性的增加而不是简单的数量增加，也有利于解决安理会的决策效率低下，受到其他国家质疑的问题，提高决策的效率并争取更多国家的支持，达到更广泛的协商一致和争取更多维护决策实施的力量的目的。新增加第三世界国家作为理事国，还能有利于发展中国家争取发言权和参与决策的权利，为广大发展中国家的发展提供积极帮助。而给予一些符合条件的世界强国可连选连任的理事国席位，也有助于联合国安理会决议取得更大范围的认同，并获得更强大的力量保证决议发挥效力。对否决权的处理方式，既不会削弱现有否决权的正面作用，又能够限制否决权的消极影响。

 但联合国安理会表决机制的改革之所以一直未见成果，就是因为其间涉及了诸多国家的利益再分配，矛盾重重。任何改革方案，在实行的过程中必然都会遇到一些关键的问题。这一方案如果要实施，也会遇到一些必须解决的问题：第一，对于改革的方案，必然也要经过现行制度的表决，如何能够保证方案得到目前各理事国尤其是5个常任理事国的支持？何况改革一旦要实行，还涉及修改联合国宪章。由于5大常任理事国对于《联合国宪章》修正案的生效也享有否决权，因此如果得不到这5个常任理事国的支持，即使修正案可以为多数国家所赞成，常任理事国还可以行使否决权来阻止该修正案生效。第二，新增加可以连选连任的准常任理事国席位，对象是一些世界强国，但确定这类国家可以被选为准常任理事国的标准是什么？ 

针对这些问题，分析这一新方案可以发现，新方案的可行性还是比较高的。通过不扩大或削减否决权，也不增加常任理事国，保证5个常任理事国的现存权利，避免遭到其反对，而对否决权的使用进行一些规范，既兼顾到对否决权批评反对的国家的利益，又是常任理事国比较容易接受的。在取得了比较统一的支持之后，对联合国宪章进行适当的修改，由于不涉及常任理事国和否决权等问题，阻力也就不会太大。对于新增设可连选连任的准常任理事国的标准，则应该确定以下几条：该国家必须是世界范围或者某一地区范围的强国；愿意并且有能力承担国际责任；在世界范围内特别是该地区范围内得到较广泛的支持而没有特别普遍的反对；遵循并良好地执行人类社会的普遍公理和准则，是遵守联合国宪章的表率；对国际社会作出过或能够并愿意作出比较突出的贡献。只有符合这些条件，给予该国可以连选连任的理事国席位，才能真正对安理会起到促进的作用。

 当然，在方案提交表决前，应以提高效率、广泛协商一致为原则，充分讨论协商，争取安理会理事国之间的理解与认同。只要能坚持在有关各方广泛协调一致的基础上进行改革，充分体现以上所说的原则和观点，联合国安理会的表决机制必将有所改善，改革最终将会取得可喜的成绩。 

 四、中国与联合国安理会改革 

 中国是联合国常任理事国之一，在联合国的改革进程中扮演着决定性的角色。任何一个改革的方案，如果具有否决权的中国不认可，那么成功的机会就微乎其微。相反如果取得了作为常任理事国的中国支持，则方案就会引起很大的关注，成功的可能性也就大大提高。同时，联合国安理会表决机制的改革结果，对于中国来说也至关重要。增加的安理会理事国是发达国家还是发展中国家，对中国在安理会决策中能否争取到更多的支持有极大影响：作为世界上最大也最具有代表性的发展中国家，中国一直站在维护发展中国家权益的立场上，越多的发展中国家成为联合国安理会理事国，对中国在国际事务中的支持和帮助也就越大。是否增设常任理事国，也关乎到中国的外交战略：常任理事国如果增多，协商一致便更加困难，需要更多的妥协。而且如果新增的常任理事国对中国的发展持有偏见，对于中国争取国际力量的支持也是非常不利的。否决权更是核心的问题：中国需要否决权，否则中国的国际地位就与中国目前的国际影响力不相称，如果否决权被取消或降格，会致使中国失去反对外国利用联合国安理会干涉中国自身利益甚至中国内政和主权的最有力武器，也不利于中国在国际上为发展中国家争取更多的权益。但若否决权被扩大，则会干扰中国在联合国安理会提出方案的通过，并造成对中国作为五大常任理事国的特殊地位的削弱。 

 实际上，中国是最早倡导联合国改革的国家之一，这种倡导可以追溯到1986年。[⑥]直到今天，中国政府对联合国的改革（当然也包括了安理会表决机制的改革）都抱以极大的关注并给予有力的支持。 

 在联合国成立60周年首脑会议上，胡锦涛主席在讲话中表示：“坚持积极稳妥方针，推进联合国改革。”“安理会改革是联合国改革的一项重要内容。要通过改革安理会，优先增加发展中国家特别是非洲国家的代表性，让更多国家特别是中小国家有更多机会参与安理会决策。改革涉及各国利益，应该充分协商，在达成广泛共识的基础上作出决定。”[⑦]而我国发布的联合国改革立场文件里也明确指出，要提高安理会权威和效率，优先增加发展中国家代表性，让更多中小国家轮流进入安理会参与决策，坚持地域平衡，并兼顾文化和文明的代表性，坚持协商一致，不搞强行表决。[⑧] 

 而在否决权的问题上，中国政府现在也有自己鲜明的态度。实际上，中国对否决权的态度是在实践中逐步积累经验，逐渐转变和发展的。在20世纪50、60年代，中国曾对美英等国的否决行为表示坚决反对，典型的事例包括：中国坚决反对美国等操纵联合国大会否决恢复中国合法席位的行为，因为“人民意志‘否决’不了。”[⑨]，而这种反对在当时受到了广大第三世界国家的支持；而20世纪70、80年代，中国自己的否决权实践主要考虑伸张正义、主持公道，在此期间，中国21次行使否决权，投票的特点显示了一贯的独立自主和坚持原则；自20世纪90年代以来，中国进一步转变行使否决权的态度，坚持以负责任大国身份慎用否决权。从1990年到2007年，中国仅动用否决权3次，全部集中在和平解决国际争端或国内冲突的问题上。总的来说，中国对待否决权的态度是经历了一个“批评、否定——肯定、实践——重视、慎用”的过程的。[⑩]事实也可以证明，中国是安理会常任理事国中行使否决权最少的国家，也是行使否决权最审慎的国家。 

 这些讲话和实践反映出中国政府对于联合国安理会的扩大问题表示了支持，认为确有必要增加安理会理事国数量，但增加的主要应该是发展中国家，特别是非洲国家，以使安理会更加具有代表性。而对于目前安理会决策机制中的否决权问题，中国的态度毫无疑问是保留现有的否决权机制，不予扩大，不予缩小，但需要督促各常任理事国慎重使用、自觉规范。应该说，我国政府的这些观点，是符合我国实际、也符合联合国发展需要的。“以负责任大国身份慎用否决权”的态度，更是充分考虑到了我国国家利益、世界和平、国际社会的民主潮流，以及否决权所具有的消极意义等多方面情况的，也是与我国不断提高的综合实力和国际影响力相适应的。而本文所提出的联合国安理会表决机制改革方案，也是符合中国的立场，能够体现中国的切实需要和利益的。 

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